Ragioneria Generale dello Stato e l’accountability dimenticata
La situazione attuale di dissesto
Le recenti discussione sul ruolo della RGS e del suo ragioniere generale sono state oggetto di forte critica da parte del Ministro dell’Economia per la mancata chiarezza ed errori sui bonus edilizi che hanno dato evidenze alla mancanza di competenza, di indipendenza e di memoria storica sul ruolo e le funzioni della RGS.
In altri termini ai conti della RGS è venuta a mancare quasi completamente il ruolo dell’accountability che è fondamentale in ogni amministrazione che sia pubblica che privata. La mancanza di accountability porta a dati errati che nelle imprese danno luogo al falso in bilancio duramente ripreso dalla legislazione civile e penale.
Il fallimento nei conti dei bonus edilizi
Non dovrebbe essere la stessa cosa per le gravi distorsioni della contabilità pubblica che ha fallito nei conti dei bonus edilizi ad esempio. Come sembra la RGS pare aver sbagliato completamente le previsioni di spesa: infatti secondo le relazioni tecniche il costo dei bonus edilizi avrebbe dovuto essere di 71 mld ed è stato invece di 220 mld.
Una cifra mostruosa che ha prodotto un buco di 150 mld, di cui circa 70 mld solo nel 2023 anno in cui si sarebbe dovuto fare una previsione corretta di spesa prima di cadere nel baratro dell’errore e della scarsa competenza e dell’eccessiva sudditanza alla politica che ha comunque le sue gravi colpe.
Proviamo a tracciare un quadro anche storico per capire le gravi mancanze nella gestione contabile che rappresenta il vero problema di un paese che ha strumenti ed organi di controllo inidonnei al duro la voro da svolgere .
La storia e nascita della RGS
La RGS nasce il 22 aprile del 1869, giorno in cui venne approvata la legge 5026 sulla amministrazione del patrimonio dello Stato e sulla contabilità generale, sotto l’egida del Ministro delle finanze del tempo, il Conte fiorentino Luigi Guglielmo Cambray-Digny.
L’art. 17 della legge 5026 del 1869 istituisce, alla immediata dipendenza del Ministro delle finanze, una Ragioneria generale ed una Direzione generale del tesoro. I successivi articoli 18 e 19 prevedono che la Ragioneria generale “col metodo della scrittura doppia (poi abbandonata con gravi conseguenze sulla rendicontazione contabile, ndr), riassumerà e terrà in evidenza i risultati dei conti delle riscossioni e dei versamenti delle pubbliche entrate, e delle spese ordinate e fatte in relazione non solo ai capitoli del bilancio, ma anche ai vari servizi, e alla responsabilità di ciascuna Amministrazione. Riassumerà altresì e terrà in evidenza variazioni che si verificano nella consistenza del patrimonio mobile ed immobile dello Stato …”. Ed “è … incaricata della formazione delle situazioni del Tesoro e finanziarie, e di predisporre sulle proposte e cogli elementi trasmessi dai singoli Ministeri a quello delle Finanze, il progetto dei bilanci da sottoporsi all’approvazione del Parlamento. È pure incaricata di preparare al termine di ogni anno finanziario i bilanci consuntivi dell’amministrazione dello Stato”.
L’art. 20 dispone che gli “Uffizi di ragioneria presso le Amministrazioni centrali terranno le loro scritture coordinate con la scrittura della Ragioneria generale e in corrispondenza con essa, ed a questo effetto saranno sottoposti alla vigilanza del Ragioniere generale”. L’art. 21, infine, afferma che “La Ragioneria generale è retta da un Ragioniere generale, il quale sarà personalmente responsabile dell’esattezza e prontezza delle registrazioni contabili. La nomina dei Ragionieri sarà fatta sopra proposta del Ministro delle Finanze d’accordo col Ministro cui la Ragioneria è addetta”.
La Ragioneria Generale dello Stato (RGS) è diventata seguendo le sue origini costitutive un organo centrale di supporto e verifica per Parlamento e Governo nelle politiche, nei processi e negli adempimenti di bilancio ed ha come principale obiettivo istituzionale quello di garantire la corretta programmazione e la rigorosa gestione delle risorse pubbliche.
Per riassumere: ad essa è delegata la certezza e l’affidabilità dei conti dello Stato, la verifica e l’analisi degli andamenti della spesa pubblica. Sono di sua competenza la predisposizione dello schema di bilancio di previsione annuale, con i relativi provvedimenti di assestamento e variazione, del bilancio pluriennale dello Stato, del disegno di legge finanziaria e dei provvedimenti ad essa collegati.
Inoltre, essa è chiamata ad intervenire – in sede di esame preventivo – sulla finanziaria dello Stato; ad assicurare l’uniforme interpretazione ed applicazione delle norme contabili; a svolgere, attraverso l’attività ispettiva, funzioni di controllo anche sulla gestione finanziaria degli enti pubblici.
La mancanza di accountability e l’opacità contabile
L’esercizio è estremamente chiaro ma perchè questo sia trasparente ed oggetto di concreta approvazione è necessario che la RGS sia accountable, che abbia una reale accountability che invece ha gravemente mostrato di non avere.
Con il termine accountability si definisce l’esigenza di rendere conto da parte di coloro che hanno ruoli di responsabilità. Si pensi ad esempio alla RGS ed il Ministro del DEF nei confronti della società o delle parti interessate al loro operato ed alle loro azioni. Questa esigenza nasce dal fatto che l’amministrare è un compito prima di tutto fiduciario; basato su un contratto vincolante in termini economici-finanziari ed il termini morali.
L’accountability si pone nei confronti delle parti interessate sia nei confronti dei terzi che possono subire conseguenze di natura diretta ed indiretta dalle azioni promosse. Nella nostra fattispecie la RGS ed il DEF hanno mancato di accountability nei confronti della collettività che si vede costretta a subire le conseguenze di questi imperdonabili errori.
Infine il processo di definizione e di costruzione dell’accountability richiede caratteristiche di oggettività (controllo sulla validità dei dati, spesso mancante) di neutralità per garantire l’indipendenza normativa. Tutto questo può e deve portare ad un ripensamento della tenuta responsabile della contabilità pubblica .
Questa situazione risulta irrispettosa dell’articolo 81 della costituzione che recita:
Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
Come rafforzativo la legge 24 dicembre 2012, n. 243 , approvata a maggioranza assoluta dai componenti di ciascuna Camera ai sensi del nuovo sesto comma dell’articolo 81 della Costituzione, sono state dettate le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con le regole europee sulla governance economica.
I bilanci devono essere chiusi in pareggio pena la loro mancata approvazione , questa norma è vincolante , seppure lascia spazio a situzioni estreme come è stata la pandemia da covid ; ma allora come è possibile che il nostro debito pubblico continui a crescere ?
La manovra di chiusura dei bilanci nelle amministrazioni centrali come in quelle periferiche viene colpevolmente aggiustata attraverso una manovra di aumento delle entrate che non ha nulla di realistico. Così come non è realistico il necessario abbattimento delle spese per arrivare al pareggio di bilancio. Troppo spesso queste manovre sono state forzate dalla politica che ha le sue gravi responsabilità esercitando nell’arte delle pressioni e diktat difficili da evitare .
Conclusioni: riforme tecniche e morali
In conclusione il tema dei bonus edilizi ha finalmente portato in prima pagina il tema di una contabilità opaca che non si è evoluta come spesso è stato suggerito dagli addetti ai lavori e che rappresenta il maggiore problema italiano perchè dietro questa mancanza di accountability si nascondono una bassa competenza, una debole moralità ed un inaccettabile mancanza di senso civico .
Il problema diventa pesante se dietro questo non si trovano mai le responsabilità di chi ha sbagliato. Poi non lamentiamoci del baratro scavato dall’incompetenza favorita dalla necessità di riempire le amministrazioni pubbliche di amici in una collusione senza fine.
È Dottore commercialista, revisore contabile e Professore ordinario di Economia Aziendale, Università Bocconi. Docente senior dell’Area Public Management & Policy della SDA Bocconi. Ha insegnato presso l’Università di Parma e Trento. È stato visiting professor alla Harvard Business School e alla Harvard School of Public Health.
Ha rivestito il ruolo di membro della Commissione sul riordino dei sistemi di controllo presso il Dipartimento della Funzione Pubblica; componente dell’Accademia Italiana di Economia Aziendale e della Società Italiana di Storia della Ragioneria; membro del Comitato scientifico nazionale di Legautonomie; membro del Comitato scientifico dell’European Centre for Public Affairs, Bruxelles; membro del Consiglio Generale della Fondazione Cari-Parma e membro del Comitato editoriale delle riviste Azienda Pubblica ed “Economia & Management”.
Membro del Comitato Scientifico Editoriale della Rivista “Azienda Pubblica”, Maggioli Ed., Rimini , della Rivista “Economia & Management” RCS Ed. Milano, “Quaderni di ricerca sull’Artigianato”, Mestre , della rivista “Finanza” , Roma, Membro del comitato scientifico della rivista “I controlli nelle società” dell’Ordine dei Dottori commercialisti di Milano.
E’ stato membro della Commissione sui principi contabili delle amministrazioni pubbliche presso il Ministero dell’Interno
